Четверг, 19 мая 2016 11:11

Проблемы территориального планирования на современном этапе

Автор 

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Задачи территориального планирования

3 copy copy

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

 

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений по размещению объектов капитального строительства и реализации таких решений. 

 

На сегодня документами территориального планирования в нашей республике (я имею в виду генпланы) охвачены все муниципальные образования поселенческого и городского уровней. Они разработаны, согласованы и утверждены в установленном порядке. Наряду с ними, утвержденные документы территориального планирования, то есть схемы уровня муниципального района имеют все районы и Схему субъекта Российской Федерации соответственно имеет Республика Бурятия в целом. 

 

Своевременным созданием системы актуальной градостроительной документации  в республике удалось избежать серьёзных последствий, от вступивших в действие с января 2014года ограничений в соответствии с Градостроительным Кодексом РФ, которые запрещают муниципалитетам и исполнительным органам государственной власти резервировать земельные участки для местных и государственных нужд, переводить земли из одной категории в другую. Такие запреты касаются тех территорий муниципальных образований, администрации которых не смогли вовремя разработать и утвердить документы территориального планирования. Таковых на сегодня в  республике у нас нет.

 

Надо сказать, что качество этих документов разное, так как их разрабатывали разные по своему профессиональному уровню проектные организации, начиная от московского института «Гипрогор», региональных проектных организаций и заканчивая местными индивидуальными предпринимателями. Объемы финансирования этих работ также существенно отличаются друг от друга, что тоже в конечном результате повлияло на их качество.

 

Но наряду с этим, знакомясь с документами территориального планирования, остаётся ощущение, что настоящее профессиональное знание, которым обладают планировщики,  осталось не востребованным,  а реальные градостроительные изменения на территориях поселений противоречат проектам и рекомендациям специалистов. Ключевые решения о градостроительных изменениях территории принимаются зачастую властями без опоры на градостроительное знание, что несомненно в дальнейшем может привести к неэффективному использованию территорий и постепенной их деградации. 

 

Не исключаю, что последующая перманентная корректировка  схем и генпланов муниципальных образований – будет представлять процесс внесения в генплан изменений («задним числом»), которые уже осуществились, вне логики утвержденного градостроительного документа. И проектировщики вынуждены будут механически вносить имеющиеся уже в натуре изменения как «де факто», не имеющие ни чего общего с первоначальным градостроительным замыслом. 

 

Значительное количество публикаций проектировщиков в профессиональной среде представляет собой критику реальных градостроительных изменений и несбалансированных управленческих решений. Но почему сохраняется эта ситуация, когда голос профессионала – это глас пророка, неслышимый в собственном отечестве?  Почему рекомендации многих экспертов не реализуются, хотя лица, принимающие управленческие решения, в большинстве случаев согласны с их доводами?  Моё выступление основано на публикациях специалистов ведущих проектных организаций России в области территориального планирования, в частности на позициях Береговских А.Н., институт «Град» г.Омск и Черновой Е.Б.,  институт «РосНИПИУрбанистики», г. С-Петербург с которыми я разделяю общее мнение по этой теме.

 

В своих публикациях профессионалы-градостроители указывают на следующие проблемные обстоятельства:

1. Отсутствие  в регионах России, в том числе и в Бурятии «градообразующих людей», то есть профессионалов в области градостроительства. Это касается и проектного процесса – планировщиков, а также управленцев в составе органов исполнительной  власти, необходимых для дальнейшей реализации ДТП. 

2. Коррупция, в результате которой градостроительные решения диктуются частными экономическими интересами и зачастую противоречат общественным интересам.

3. Правовой произвол. Утвержденные генпланы и ПЗЗ с легкостью нарушаются, если девелопер видит возможность получить сверхприбыль. 

 

Кроме того, различные ведомства совместно с муниципальными властями начинают реализацию масштабных инфраструктурных проектов без подготовленных под них схем территориального планирования и генеральных планов, как только им удается получить в рамках ФЦП бюджетные средства.

 

Как должна развиваться деятельность территориального планирования, которая не шла бы в разрез ценностям профессионализма и качества проектной документации? 

 

Необходимо изначально ответить на вопросы: «Что нужно государству от градостроительной деятельности? и «Что нужно, чтобы страна в лице ее представителей, принимающих управленческие, политические и экономические решения, действовала в опоре на труд градостроителей?»

 

Проблемы развития деятельности территориального планирования

 

Основная  проблема видится в устаревшей практике территориального планирования, в несоответствии результатов этой деятельности современной ситуации управления и политики. 

4 copy

 

Технология территориального планирования (градостроительного  проектирования), созданная в советское время, обслуживала цели индустриального освоения территориальных ресурсов силами ведомств. Единственным субъектом целеполагания развития было государство, «оператором» – Госплан, который выдавал задание на проектирование по результатам обобщения целей ведомств. 

5

Сакральная функция градостроительного проектирования состояла в том, что она обслуживала социалистический эксперимент, попытку реализовать социальную утопию. Социальная утопия (как вы знаете) – это идеальная модель общества, в котором реализована ценность всеобщего счастья и всеобщей гармонии. Этим утопия  и прекрасна. Часто утопией называют то, что не может быть реализовано. Но это неверно.

 

Утопии могут быть реализованы, это показал опыт ХХ века. И весь ужас прекрасной утопии – в ее реализации. Ужас реализованной утопии  состоит в том, что торжество всеобщего Разума возможно тогда, когда отдельный человек лишается собственной инициативы, свободы, своей рациональности.

8 copy

 

Технология градостроительного планирования – это разработка идеальной модели территориального или городского будущего. Она в эпоху построения социализма в СССР была адекватна условиям и задачам социалистического эксперимента. Технология существовала в рамках планово-прогнозной парадигмы.

 

Современная практика территориального планирования

Удивительно, но в современных условиях проектировщики продолжают работать в рамках этой планово-прогнозной парадигмы, т.е. воспроизводить прекрасные и научно обоснованные утопии.

 

Парадигма – это клетка, в которой замкнуто мышление. Специалисту очень сложно без особых средств вырваться из этой клетки. Показательны в этом смысле Методические рекомендации по подготовке проектов схем территориального планирования субъекта РФ (они утверждены приказом Министерства регионального развития РФ от 19.04.2013 г.). Во второй главе под названием «Разработка концепции пространственного планирования субъекта РФ» (п. 2.3.7) читаем следующее: «Идеальная модель» развития территории субъекта Российской Федерации, сформированная системой экономического, социального и экологического каркасов, позволяет создать благоприятные условия жизнедеятельности человека, обеспечить инфраструктурные условия развития и диверсификации экономики, в т.ч. формирование зон опережающего развития разного вида и «точек роста», обеспечить рациональное использование природных ресурсов и сохранение ценных природных комплексов, а также позволяет прогнозировать рациональное, экологически сбалансированное развитие   различных частей территории». 

 

6

 

В этом фрагменте присутствуют все элементы утопии: идеальная модель, всеобщее счастье, рациональная деятельность, основанная на прогнозе. Поэтому, к большому сожалению, ничего концептуально нового в новых методических рекомендациях не содержится. Более того, за двадцать с лишним постперестроечных лет в Бурятии, да и в России в целом не подготовлено ни одного генплана, региональной стратегии развития или схемы территориального планирования в принципиально иных концептуальных рамках!

 

Проектировщик или разработчик стратегии сегодня продолжает работать в планово-прогнозной парадигме, положив на «верстак проектирования» статичную модель существующего положения, создавая идеальную модель будущего.

 

Результаты этой работы не могут сегодня стать инструментом управления территорией. Управленец  же действует в принципиально другой, динамической, модели и в проблемно-конфликтной парадигме. 

 

Территория в управленческой действительности – это не материальный статический объект, а динамический результат деятельности людей. Это плацдарм конфликтного и конкурентного взаимодействия и борьбы разных сил за материал территории, за ее ресурсы (территориальные, природные, человеческие, культурные и пр.). Вектор территориальных изменений – это результат сложения конфликтующих векторов. Действительность управления такова, что управленец, который формально представляет «власть», не имеет решающей власти (часты и крайние ситуации, когда управленец становится послушной марионеткой частных экономических интересов, т.е. в таком случае управленческая позиция на территории вообще отсутствует). Реальная власть, т.е. влияние на направление вектора территориальных изменений, распределена по разным позициям. Управление территорией сегодня – это управление разнонаправленными целями и интересами в ситуации дефицита ресурсов.

 

Проектировщик работает с материально-вещественным планом территории (почва, климат, природные ресурсы, инженерно-строительные условия и пр.), которые он анализирует как факторы производства. Достаточно посмотреть содержание «Материалов по обоснованию» в составе любого проекта схемы или генплана, чтобы увидеть, что проектировщик вырабатывает проектные решения в опоре на материальные факторы территории как ресурсы для производства.

 

Это неизбежно, т.к. проектировщики продолжают реализовывать подход рационального размещения производительных сил. Управленец имеет дело с ситуацией, т.е. с деятельностным и социально-политическим планом территории. 

 

В зависимости от ситуации меняется объект управления. В ситуации, когда в город прибывает президент, один объект управления. В ситуации подготовки к зиме – другой. В ситуации подготовки генплана – третий, но тоже опять-таки не материально-вещественный.

 

Управленец имеет дело с интересами различных социальных групп, которые противоречат друг другу. Его ситуация – это ситуация «тришкиного кафтана»: удовлетворяя запросы одной группы интересов, он нарушает интересы другой группы.

 

Получается однородная модель территориальной экономики и, по  сути, не перестаёт воспроизводиться модель индустриального уклада социалистического территориально-производственного комплекса. Но Управленец имеет дело с разными экономическими интересами, которые претендуют на реализацию совершенно различных бизнес-целей на одной территории. Он действует в ситуации многоукладности территориальной экономики, где соприсутствуют индустриальная промышленность, постиндустриальный бизнес, неформальная экономика.

 

Проектировщик принимает решения в статическом нормированном пространстве (СНиП, СанПины, нормативы, законодательство, другие утвержденные документы).

 

А управленец принимает решения и осуществляет управление в пространстве политики – в пространстве взаимодействия сил. Управленец – это только одна из множества сил. Часто у управленца и политика властных ресурсов для принятия решений не очень много. У позиции «власти» очень мало власти. 

 

Итак, схема терпланирования или генплан – это идеальная статичная модель, основанная на одном  типе рациональности – объективации материальных факторов. Управленец опирается на другие основания рациональности, где объектом является человеческое, общественное, политическое действие.

 

Проблема взаимодействия планировщиков и заказчика

 

После ликвидации Госплана, который оснащал деятельность градостроительных проектировщиков целями, последние оказались в «целевом вакууме». У представителей «проектного цеха» в этой ситуации было две возможности. Первая – занять угодническую позицию, наполняя генплан частными экономическими интересами, которые зачастую противоречат общественным целям территориального развития. Вторая – продолжать отстаивать позиции утопического Разума. Это неизбежно приводит к конфликту между разработчиками и заказчиком, потому что при подготовке проекта принципиальные проектировщики отстаивают свои профессиональные ценности, а не частные экономические цели.

 

Вот описание конкретной ситуации, которая сложилась между заказчиком и принципиальными планировщиками по поводу разработки схемы территориального планирования одной из областей России. Заказчик, для которого приоритетны были интересы территориальных инвесторов, выдвинул достаточно приземленные цели – получить максимальный доход от территории. Для этого, по его мнению, необходимо вовлечение в промышленный оборот территорий с высокой оснащенностью инфраструктурой, находящихся вблизи основных центров потребления. По оценке проектировщиков, эти цели грубо противоречили принципам устойчивого развития, рациональному использованию территориальных ресурсов, интересам жителей. Градостроители предложили разместить инвестиционные площадки промышленного строительства в отдаленных от центра депрессивных районах области с целью создания там рабочих мест.

 

А на территориях, которые выбраны инвесторами под  промышленное развитие, с точки зрения градостроительной логики необходимо было развивать рекреацию и сельское хозяйство.

7

Проектировщики руководствовались ценностью устойчивого развития, заказчик – целями увеличения доходов в областной бюджет за счет реализации экономических интересов. Заказчик жестко настаивал на воплощении в схеме территориального планирования своих целей. Планировщики отказались поступиться  профессиональными принципами и подготовили в соответствии с ними свою версию схемы территориального планирования. Эта ситуация привела к разрыву договора между заказчиком и проектировщиками с очень болезненными для проектировщиков финансовыми санкциями со стороны заказчика.

 

Заказчик был представителем экономических интересов бизнес-групп, целью которых является извлечение прибыли из экономического освоения территории, а не повышение качества жизни населения. 

9

 

Какой вывод можно сделать из этой ситуации? Разумеется, не тот, что планировщикам нужно отступиться от принципов, заказчику – от целей, а  инвесторам – от своих интересов. Вывод другой: в современной ситуации соответствие частных интересов субъектов градостроительной деятельности идеалам и ценностям градостроителей – это скорее исключение, чем правило. Ситуация, когда заказчик, ангажированный частными экономическими интересами, пытается диктовать проектировщику решения, которые не соответствуют градостроительным принципам, – это нормальная ситуация современной России. Нужно отнестись к этой ситуации как к норме нашей деятельности и искать способы и технологии профессиональной работы в этих условиях. Можно сказать с предельной определенностью, что территориальное планирование в современной российской ситуации и есть решение проблемы такого несоответствия. Конфликт ценностей проектировщиков с целями заказчика и диктующих ему цели «стейкхолдеров», т.е. групп влияния – это нормальная ситуация, с которой нужно профессионально работать. Более того, если этот конфликт между проектировщиками и заказчиком не зафиксирован, значит, мы имеем дело с имитацией проектирования, с уходом проектировщиков в пространство прекрасной утопии или с угоднической позицией «Чего изволите?».

     

А что же делать градостроителям сейчас? Что сейчас нужно России? Сегодня ситуация конфликта градостроительных ценностей и принципов с частными экономическими интересами участников градостроительной деятельности должна стать концептуальным этапом проектирования. Разрешение этого конфликта, а не продуцирование очередных бумажных концепций и стратегий-однодневок является проблемой которая требует концептуального поиска и просчета вариантов. Но для того чтобы обеспечить этот концептуальный этап, нужны квалифицированные специалисты особого рода, способные разрушить старую парадигму и устаревшие идеальные модели.

10

Российские территориальные проектировщики должны в ходе поиска средств для решения этого конфликта создать свой, адекватный современным российским условиям, подход территориального планирования. Причем создавать новый подход будут не приспособившиеся ремесленники от градостроительства, а именно идеалисты, те, кто сегодня воспроизводят утопию. Потому что именно они своим идеализмом создают этот конфликт. И именно они хотят сохранить профессию градостроителя в высоком общественном смысле, а не превратить ее в сферу обслуживания частных интересов. Поэтому у этой профессиональной когорты есть мотивация на развитие деятельности, им не все равно, хотя именно они представляют последний бастион Утопии в градостроительстве. Признание «нормальности» конфликта ценностей и частных интересов как проблемы, требующей концептуального поиска в рамках специально организованного конфликтного взаимодействия разных позиций: проектировщиков, управленцев, представителей бизнеса и других, – первый шаг перехода от статической планово-прогнозной модели к динамической модели.

            

Принцип баланса

 

Градостроительный кодекс предписывает реализацию именно динамической модели. Это зафиксировано в одном из основных принципов (гл. 1 ст. 2 ГрК РФ) – принципе обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Что такое баланс? Баланс – это и есть результирующая разнонаправленных сил. У каждого человека есть опыт поиска баланса (например, в процессе обучения езды на велосипеде), поэтому основная мысль это поиск баланса, обеспечение сбалансированного учета различных факторов невозможен на бумаге. Поиск баланса возможен только в процессе организации взаимодействия сил (субъектов градостроительной деятельности), которые создают разнообразные территориальные факторы – социальные, экономические, культурные, экологические и прочие.  

12

Этот принцип сбалансированного учета факторов обязательно присутствует в текстах проектов в качестве одной из целей проектирования. 

 

Но, к сожалению, присутствует только как лозунг, за которым для проектировщика не стоит никакого практического содержания и соответствующего профессионального действия – организации конфликтного взаимодействия субъектов градостроительной деятельности на плацдарме проектирования. Такое взаимодействие в процессе подготовки проекта возникает сегодня только как стихийный конфликт какой-либо территориальной группы против проектных решений, которые противоречат интересам этой группы. Но это не специально организованная проблемная коммуникация, в результате которой стороны находят баланс интересов в рамках соблюдения градостроительных принципов. Стихийный конфликт в российской ситуации приводит или к отказу от проектного замысла или к реализации проекта вопреки интересам. Поэтому завершающим шагом перехода к динамической модели будет реализация в практике территориального планирования принципа баланса. Это означает разворачивание технологий поиска баланса, технологий взаимодействия.

 

Градостроительный кодекс в перечне факторов, которые необходимо сбалансировано учесть в процессе планирования, прежде всего указывает на социальный, экономический и экологический факторы. Но для того чтобы учесть социальный фактор, в составе соисполнителей проектных работ должна быть квалификация, способная этот учет обеспечить, – квалификация социолога градостроительства, которой сейчас нет. 

 

Резюме:

деятельность территориального планирования, чтобы быть адекватной проблемам современной России, должна сменить устаревшие рамки с проектно-прогнозной на проблемно-конфликтную. Проектировщики должны отказаться от статической модели объекта проектирования и научиться работать в динамической модели. Обеспечить переход к новой парадигме и работу в динамической модели территории/города(поселения) способны три новые квалификации: методолога, конфликтолога, социолога, специализированные для сферы  градостроительства соисполнители проектных работ. 

 

Градостроители сегодня настаивают на необходимости возвращения концептуального этапа разработки проекта. 

 

На мой взгляд, именно эти три новые квалификации должны быть ведущими на концептуальном этапе. Включение упомянутых квалификаций позволяет решить еще одну проблему – проблему «пролетаризации» деятельности территориального планирования.

 

Сегодня компьютерные технологии позволяют превратить ее в массовое поточное производство, не требующее высоких квалификаций. И присутствие на рынке проектных услуг громадного количества неспециализированных в территориальном планировании организаций, которые в качестве продукта выдают форму, лишенную содержания – явный симптом такой «пролетаризиции». Но эта ситуация – результат того, что не зафиксировано управленческое качество к проектам территориального планирования. Когда деятельность территориального планирования начнет соответствовать управленческой действительности, это приведет к увеличению финансового потока в сферу территориального планирования – управленцы наконец-то увидят, зачем им платить за качество. Деятельность территориального планирования вернет свой статус и влияние. 

 

Позиция профессионалов такова: России нужно, чтобы градостроители сохранили ценности и идеалы профессии и передали их следующему поколению профессионалов, что возможно только на новой технологической платформе и в рамках нового подхода. 

 

Справка по республике Бурятия

 

В Республике Бурятия 290 МО, в том числе 2 городских округа , 21 муниципальный район и 267 поселений, из них сельских 249 и городских 18. За последние пять лет финансирование за счет всех источников на разработку документов территориального планирования (далее – ДТП) составило почти 160 млн.рублей, в том числе:

- на СТП РБ - 30 млн.руб.;

- на СТП районов – 27.5 млн.руб.

- на ГП поселений и городов -102.4 млн.руб.

 

Проблемы в деятельности территориального планирования в РБ

1. Проблема непонимания необходимости ДТП:

 

Многие руководители органов МСУ на местах не понимают  необходимость работать (принимать управленческие решения) согласно утвержденному документу территориального планирования - генплану. Единственное, что служит им аргументом о необходимости иметь утверждённые ДТП – наличие запретов в Градкодексе РФ, ограничивающих их деятельность без утвержденных ДТП.

 

2. Проблема финансирования ДТП:

Нежелание (или отсутствие источников финансирования) некоторых органов МСУ исполнять свои полномочия по разработке ДТП подвинуло включение в этот процесс Правительства РБ через предоставления субсидий МО на разработку  ДТП. Это  принесло свои плоды. Субсидии из бюджета РБ составили 50% от общего объёма финансирования. Эти субсидии определялись из возможности местных бюджетов на текущий год предусматривать свою долю софинансирования.

 

3. Проблема разработки ДТП:

Минимальные средства и минимальные сроки на разработку ДТП, представленные в заявках на конкурс, отпугнуло многих проектировщиков высокого уровня. Разработку многих генпланов поселений  и схем районов вели не самые сильные команды проектировщиков. Разработка ДТП сопровождалась низким уровнем активности управленцев МСУ в области градостроительства. Это существенно отразилось на качестве исходных данных для проектирования, на основных проектных решениях развития территории,  на сроках согласования (в. т.ч. проведения публичных слушаний) и последующего их утверждения. 

     Отсутствие качественной подосновы нужного масштаба для выполнения графических материалов ДТП.

    Отсутствие изначально при разработке схемы РБ – схем территориального планирования России, которые задают вектор развития всем регионам, определяют их роль в социально-экономической жизни страны на перспективу.

 

4. Проблема реализации ДТП: 

Отсутствие градостроительных кадров (управленцев) на местах, способных реализовывать проектные решения ДТП. Отсутствие в органах МСУ в Республике Бурятия необходимых средств на разработку проектов планировки территорий, являющимися дальнейшим шагом реализации генеральных планов поселений. 

 

 

 

  М.Н.Мясищев, начальник отдела развития строительного комплекса, архитектуры, градостроительного и территориального планирования Минстроя РБ

 

Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
Регистрация

Войдите в свой аккаунт